「和平使命2009」軍事演習已結束，隨著炮火聲的落幕，煙硝餘香散偏新疆西部。毫無疑問，上合組織兩大國──中俄軍演震懾恐怖分子，阻止短期內的惡行。不過，勿過分樂觀，恐怖行為本是超限戰的一類。兩國對峙，兵戎相見則可滅之；但小部分人犧牲自我前途甚至生命，來破壞社會和諧，自殺式炸彈很難抵擋，這類型的破壞是難以用正軌軍備阻止的。
效用應受質疑
毫無疑問，「和平使命2009」是衝著新疆「七．五事件」或同類型問題而來。「疆獨」、「藏獨」、「台獨」合稱中國「三毒」，當中以「疆獨」涉及的國家最多。○一年上海合作組織的成立，便揭示了以國際力量去解決中國西域的恐怖活動。成立初期，上合成員簽定了《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》，並將打擊這「三股邪惡勢力」定為組織首要任務。時至今日，八個年頭之後，新疆分離分子問題沒有解決，恐怖主義的威脅反而越來越大。○四年東突厥斯坦流亡政府在美國華盛頓成立，○五年分離分子發出武裝戰爭聲明，○八年先有喀什後有庫車爆炸案，○九年便到了「七?五」烏魯木齊騷亂，甚至疑似「基地」組織向中國誓言報復。從結果論來說，我們不禁質疑上合組織的工作質素。
筆者不是要解散上合組織，而是要反思一下上合組織是否有所乏善足陳。中亞地區連接歐亞恐怖走廊。恐怖組織便是從這走廊作跨境犯罪，包括：西／南部軍備資金東輸(Hawala運輸系統)、人員退走路線、恐怖份仔的技術交流，及恐怖活動的跨境統籌。要破壞這條不法管道，單憑中國的努力是沒有用的。國與國之間的合作，尤其是中國得到中亞各國的支持是必要的。
事實上，上海合作組織只有六個國家成員卻有兩大頭目。一方面，組織內部意見及價值觀需要磨合，另一方面，各較小國家需要自我發展。「合作」留於口上，是反恐工作不善的表面原因。表象之下，筆者發現組織之內有三個反恐的國際阻礙：（一）國家失敗，（二）博弈式不合作及（三）境內親維吾爾勢力強大。
除了中俄之外，上合其他成員多為失敗或有失敗危機的國家。根據和平基金所做的失敗國家指數研究，塔吉克和烏茲別克收到最高級別的預警，與剛果及塞拉利昂同級。吉爾吉斯亦收到第二級預警。雖然中亞國家曾應中國要求都關閉部分報章和捉武裝分子，但如普林斯頓大學教授Liza Steele所言，這些合作計劃欠缺實質內容，較弱國多數難以落實。早於八十年代，恐怖份子借家人關係擴展網絡，這些網絡包括散居中亞的維吾爾人，他們在恐怖份子有份參與的慈善學校就讀。對於一個瀕臨失敗國家的政治體制來說，它們真的可以滲入至親為主的Hawala系統?它們真的可以以官辦學校取代恐怖組織辦學校?
另一角度看，中亞較弱國家傾向不合作反恐。由於不同恐怖分子散居於不同中亞國家，非法活動多數要跨境走動。參考國安專家Komaiko的反恐博弈論去理解，如果只有一個國家強化了邊境管制，原本散居各國的恐怖分子會因邊境管制而有入無出，又不能到其他國家。因此，他們唯一的攻擊目標只有唯一合作國家。各國因而傾向不與反恐勢力合群，以免被其他國家「暗算」。上合組織是一個新興的國際組織，而且組織內部連繫鬆散，難比歐盟或北約。在這一個不完全相互信任的體制之下，不合作式的博弈較易出現。
最後，境內親維吾爾勢力是中亞國家為中國反恐的隱憂。除了中國西域之外，大量維吾爾族聚居在吉爾吉斯、塔吉克及烏茲別克。加上維吾爾族本為土耳其支族，與中亞各族同根。如果政府以過分強硬手段打擊維吾爾族，將會對政權構成反彈。吉爾吉斯前總統阿卡耶夫在「9-11事件」之後，積極地反恐以換取與中國的經濟合作。阿卡耶夫在任內不停打壓境內的維吾爾人，更在處理拘捕東突分子時比其他國家努力工作。溫家寶總理亦因此曾對於阿卡耶夫打壓東突分離主義和恐怖主義表示謝意。不過，這種反恐工作得不到公民的支持，而且更成為反對派的把柄。最終在○五年被顏色革命之一的鬱金香革命所推翻。自此之後，中亞諸國對幫助中國反東突便有所保留。
發展中亞經濟
上合組織看來沒法解決恐怖襲擊的問題，而且難以解決各國內在困難。事實上，中國可以透過上合平台發展中亞經濟去緩解上述問題。中亞資源豐富，擁有大量能源資源及管道。中國開發中亞不單是純花錢工程，更可能回本。
金錢是次要，中亞的發展才是重點。當中亞各國有一定的經濟基礎之後，其政府可有更大權能或公共資源可以脫離失敗國家之列。再者，當一個國家有一定收入的時候，政府較傾向對風險警惕。恐怖主義及分離主義作為現今世上三大邪恐之二，其風險指數甚高。對一個具規模的國家來說，非法的社會活動需要付上大量社會成本。如果上合六國全都有一定經濟基礎，上合組織對不穩定的活動就會有一定的反感。在同一敵人面前，成員會變得緊密及互信，從而加強各國合作。
長遠而言，上合組織是中國處理東突分子的最佳平台。不過，這最佳平台需要與時並進，有時更要把根本問題解決。
作者為Roundtable國際關係研究學會研究員
(刊於大公報 國際評論2009-8-5)
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